Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der Personalräte der obersten Bundesbehörden AG

Die öffentliche Verwaltung ist Teil der Gesellschaft der Bundesrepublik. Daher wirken aktuelle Entwicklungen, wie beispielsweise der demografische Wandel und die Digitalisierung, auch in die Verwaltung hinein. Vor diesem Hintergrund sind personal- und dienstrechtliche Regelungen daraufhin zu prüfen, ob sie noch zweckgemäß sind, angepasst oder abgelöst werden sollen. Dies gilt gleichermaßen für das Arbeitsrecht sowie die zwischen Bund und Gewerkschaften zu schließenden Tarifverträge.

Öffentliche Verwaltungen müssen hinterfragen, ob die Grundlagen für bestehende Regelungen noch gelten oder ob es Alternativen gibt, die gleiche oder bessere Qualität auf anderen Wegen sichern und ob neue Erkenntnisse und Erfahrungen dazu führen, Verfahren zu ändern. "Arbeit 4.0" treibt somit nur voran, was eigentlich selbstverständlich sein sollte.

Die Personalarbeit des Bundes steht vor der Frage, wie sie dem sich ändernden Angebot am Arbeitsmarkt durch die demografischen und gesellschaftlichen Entwicklungen und die bildungspolitischen Entscheidungen der letzten Jahre begegnet. Traditionelles Verwalten von Personal wird dabei nicht ausreichen. Menschen wollen sich stärker an der Gestaltung ihrer Arbeit und Arbeitsbedingungen beteiligen und einbringen. Flexibilisierung des Laufbahnrechts, Weiterentwicklung des Tarifrechts, Flexibilität der Lebens- und Arbeitsmodelle, regionale Verteilung, Vereinbarkeit von Beruf und Familie und behördenspezifische Regelungen, wo sie gebraucht werden, führen zu folgenden Überlegungen, wie sich die Kolleginnen und Kollegen die Arbeit der Zukunft vorstellen.

Selbstbestimmter arbeiten bedeutet, Arbeitsbedingungen und Wahlfreiheiten für die Menschen zu gestalten, sodass lebensweltliche Perspektiven mit selbstbestimmten und wählbaren Planungshorizonten entstehen können.

Das Selbstverständnis, das Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes von ihrem Berufsweg haben, hat sich seit dem Beginn des letzten Jahrhunderts nachhaltig verändert. Viel seltener wird in der Kategorie einer "geraden Laufbahn" von der Ausbildung über die Gründung einer Familie später in die Pensionierung gedacht und gelebt.

Belegschaften werden nicht nur in Bezug auf Alter, Geschlecht und Herkunft heterogener. Auch die Lebensformen und Familienkonstellationen werden facettenreicher. "Diversity", also Unterschiedlichkeit, ist nicht nur ein Schlagwort, sondern alltägliche Realität: Die Vielfalt des Lebens und der Lebensentwürfe anzuerkennen, zu fördern und zu fordern, wird ein Schlüssel zur Bewältigung der Arbeit der Zukunft sein. Beschäftigte und gerade auch Bewerberinnen/Bewerber richten an den Arbeitgeber "Öffentlicher Dienst" ein breiteres Spektrum an Wünschen und Bedürfnissen. Die Personalpolitik ist gezwungen, stärker auf diese Anforderungen einzugehen.

Künftig werden auch häufiger Alleinstehende oder Mitglieder von Kleinhaushalten zu finden sein, die die etablierten Möglichkeiten der Vereinbarung privater und familiärer Lebensgestaltung im Sinne der Vereinbarkeit von Familie und Beruf nicht nutzen können. Die Steigerung der Attraktivität des öffentlichen Dienstes durch personalwirtschaftliche Maßnahmen, von denen auch diese Menschen Gebrauch machen können, wird sich positiv auf der Nachfrageseite des Arbeitsmarkts auswirken.

Sich verändernde Arbeitsmärkte erfordern angepasste Strategien der Personalgewinnung. Ein wichtiger Aspekt dabei ist die Flexibilität bei der Wahl bzw. dem Angebot der Arbeitsorte, um weiterhin möglichst viele qualifizierte Bewerberinnen und Bewerber zu erreichen. Die beruflichen Lebensläufe über die örtliche Begrenzung von Dienststellen zu betrachten, eröffnet so Möglichkeiten, Privatleben und Beruf besser miteinander zu verbinden. Der Arbeitgeber Bund hat dabei viele Vorteile auf seiner Seite, denn er verfügt über Dienstorte, die über das gesamte Bundesgebiet verteilt sind. Dabei gilt es, die regionale Verteilung unterschiedlicher Behörden und die regionale Verteilung von Arbeitseinheiten derselben Behörden zu erhalten.

Für die Personalvertretungen steht fest, dass der Leistungsgrundsatz im öffentlichen Dienst unabhängig von weiteren Entwicklungen Bestand haben muss. Zugleich stellt sich jedoch die Frage, wie dieser Grundsatz in den einzelnen Regelungen umgesetzt wird.

Die Bundesverwaltung verfährt strikt nach dem Grundsatz der Trennung in vier Laufbahnen. Der Hauptgrund hierfür liegt in der Überzeugung, der Leistungsgrundsatz werde so am besten erreicht, denn in jeder Laufbahn befinden sich Menschen unterschiedlicher Gruppen: diejenigen ohne beruflichen Abschluss, die mit Berufsausbildung, die mit Fachhochschulabschluss (Bachelor) und die mit Universitätsabschluss (Master).

Dieser speziellen Verbindung zwischen Leistungsgrundsatz und Laufbahn liegt unausgesprochen folgendes Prinzip zugrunde: "Was Hänschen nicht lernt, lernt Hans nimmermehr". Wer einen Abschluss hat, der gehört in eine bestimmte Kategorie.

Hierbei wird verkannt, dass die eigenen Beschäftigten, insbesondere vor den Hintergrund eines sich verknappenden Arbeitsmarktes, ein noch unzureichend genutztes Potential des öffentlichen Dienstes sind. Erworbene Kompetenzen, Erfahrungen und Wissen müssen stärker in den Fokus rücken, dazu muss die Motivation von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern durch verbesserte berufliche Perspektiven gefördert werden. In der Praxis verhindert dies oft starre, wenig durchlässige Laufbahngrenzen. Deshalb ist das bestehende System auf den Prüfstand zu stellen.

Neben Eingangsqualifikationen müssen daher die im Arbeitsleben erworbenen Qualifikationen, das lebenslange Lernen in der Praxis, treten. Ein modernes Dienstrecht, verbindliche Verordnungen zur Umsetzung sowie Dienstvereinbarungen und Musterkonzepte für einen diskriminierungsfreien Zugang zum Wettbewerb um freie und höherwertige Dienstposten ohne einschränkende Kriterien müssen genutzt werden, um zu beschreiben, wie diese Qualifizierung organisiert wird und welche Praxiserfahrungen welchen schulischen Bildungsmaßnahmen gleichgesetzt sind.

Ausbildung und Schulungen sind ein wichtiger Bestandteil der Werdegänge im öffentlichen Dienst. Wenn Laufbahngrenzen durchlässiger oder auf-gelöst werden, ist die Frage, welche Schulungen zu welchem Zeitpunkt der beruflichen Laufbahn notwendig sind, umso wichtiger. Schrittweise Erweiterung der Kompetenzen ist eine zentrale Aufgabe der Personalentwicklung. Weiterbildung und individuelle Teilhabe wird eine zentrale Stell-schraube für den Einzelnen, Mitbestimmung eine zentrale Stellschraube für alle Beschäftigten sein.

Aus Sicht der Personalvertretungen müssen alle genannten Aspekte in die Diskussionen um die Zukunft der Arbeit, den demografischen Wandel und die Modernisierung des Dienst- und Laufbahnrechts einbezogen werden. Das aktuelle Dienstrecht stößt an seine Grenzen, denn es wurde für andere demografische, gesellschaftliche und bildungspolitische Voraussetzungen entwickelt. Daher ist eine Diskussion darüber, wie das Dienstrecht des Bundes modernisiert werden kann, notwendig. Diese darf nicht ohne Beteiligung der unmittelbar Betroffenen, die Beschäftigten der Bundesverwaltung, geführt werden.

Kompetenzen sind aber nur ein Teil der Persönlichkeit von Mitarbeiterin-nen und Mitarbeitern. Ebenso sind ihre individuellen Lebenssituationen und -perspektiven zu berücksichtigen. Gleiches gilt für strukturelle und organisatorische Überlegungen der Verwaltungen. Erst wenn alle diese Komponenten bekannt sind, kann echte Personalentwicklung stattfinden, um Menschen und Arbeitsplätze möglichst optimal zusammenzubringen. Der Prozess, mit dem dies erreicht werden kann, muss in der Bundesverwaltung einheitlich beschrieben werden. Personalentwicklung muss ein verpflichtender Bestandteil des Dienstrechts werden.

Der öffentliche Dienst ist nur bedingt in der Lage, über die Bezahlung mit privaten Unternehmen zu konkurrieren. Daher sind andere Faktoren wie attraktive, zukunftsfähige Arbeitsbedingungen und berufliche Entwicklungsmöglichkeiten wichtig. 

Die langfristige Sicherheit der Arbeitsplätze ist heute schon wichtiges Argument für den öffentlichen Dienst. Daneben wird die Vereinbarkeit von Familie bzw. Privatleben und Beruf der zweite Faktor sein, mit dem der öffentliche Dienst um Nachwuchskräfte werben kann. Diese nicht-monetären Anreize werden für den öffentlichen Dienst zunehmend an Bedeutung gewinnen.

Ein modernes Dienstrecht und Arbeits-/Tarifrecht muss es ermöglichen, private Lebensentwürfe und dienstliche Anforderungen miteinander zu vereinbaren. Intelligente und flexible Arbeitszeitregelungen (ohne Vorgaben durch Kabinettsbeschlüsse), Modelle für individuelle Aus- und Fortbildungszeiten und/oder andere individuelle Karenzzeiten, wie Sabbat-Regelungen, gesetzlicher Anspruch auf Telearbeit (wie in den Niederlanden), Mobile Arbeit und Vertrauensarbeitsort etc. sind Bausteine, um die Arbeitswelt und private Lebensgestaltung besser zu vereinbaren. An die Stelle einer Präsenzkultur treten als Arbeitskultur Ergebnisorientierung, partnerschaftliche Zielvereinbarung, Achtsamkeit, Vertrauen und Wertschätzung.

Vor rund zehn Jahren wurde die wöchentliche Arbeitszeit für die Beamtinnen und Beamten um zweieinhalb Stunden erhöht auf 41 Stunden festgesetzt. Damit trägt die Beamtenschaft in staatsbürgerlicher Verantwortung zur Haushaltskonsolidierung des Bundes bei.

Zur Zukunft der Arbeit stellen sich vor Allem Fragen von Gerechtigkeit und Fürsorge. In den meisten Bundesländern verrichten die Beamtinnen und Beamten ihren Dienst mit weniger als 41 Wochenstunden. Zusätzlich belasten unterschiedliche Arbeitszeiten der Statusgruppen und (auf Antrag) reduzierte Arbeitszeiten der Beamtinnen und Beamten zunehmend den Betriebsfrieden. Es ist nicht länger akzeptabel, dass Vollzeitbeschäftigte mit gleichen Tätigkeiten - teils in einem Büro - 39 oder 40 oder 41 Stunden arbeiten. Es klafft eine Gerechtigkeitslücke, die es zu schließen gilt.

Fürsorglich ist es, die Leistungsfähigkeit der Beamtinnen und Beamten zu erhalten. Längere Arbeitszeiten sind nachteilig für die Gesundheit. Die steigenden Krankheitstage in der Bundesverwaltung sind ein Indiz dafür.

Flexible Arbeitszeitregelungen, wie beispielsweise Vertrauensarbeitszeit ohne Zeiterfassung, Anerkennung von Reisezeit als Arbeitszeit, Langzeitkonten oder Lebensarbeitszeitkonten mit Ansparmöglichkeiten zur Entnahme für Betreuungs- und Erziehungsverantwortung, Weiterbildung oder vor dem Eintritt in den Ruhestand/die Rente (siehe Trumpf AG), und flexible Arbeitsmethoden (Job Sharing) können dazu beitragen, für die berechtigten Interessen von Arbeitgeber und Arbeitnehmer eine Balance zwischen Flexibilität und Stabilität herzustellen. Auch Führungspositionen können in Teilzeit wahrgenommen werden, wie die Innenrevision bei der Daimler AG zeigt.

Unser gemeinsames Ziel, den öffentlichen Dienst als attraktiven und modernen Arbeitgeber zu positionieren, konkretisiert die Demografie Strategie unter dem Stichwort "Zeitsouveränität". Eine verringerte Arbeitszeit als fürsorgliche Form der Zeitsouveränität würde helfen, im Wettbewerb um gut qualifiziertes Personal weiter attraktiv zu bleiben und erfahrene Beschäftigte, die länger arbeiten sollen, motiviert bleiben.

Dies bestätigt das Institut der deutschen Wirtschaft zur lebensphasenorientierten Personalpolitik. Danach gehören flexible Arbeitszeitregelungen, Lebensarbeitszeitkonten und flexible Arbeitsmethoden zu bedeutsamen Entscheidungskriterien für den Eintritt in ein Unternehmen und den Verbleib im Unternehmen. Diese Instrumente tragen dazu bei, die Interessen von Arbeitgeber und Arbeitnehmer auszutarieren, die sich aus den Anforderungen der dienstlichen Situationen und persönlichen Lebensphasen ergeben und somit für beide Seiten gleichermaßen die Balance zwischen Flexibilität und Stabilität herstellen, sozusagen einen Flexibilitätskompromiss.

Arbeit 4.0 bedeutet vornehmlich Digitalisierung. Ort und Zeit der Leistungserbringung sind hochflexibel, beispielsweise durch Videokonferenztechniken, Shared Desk Arbeitsplätze oder den Einsatz eigener elektronischer Geräte (BOYD – Bring your own devices). Der Zugriff auf E-Mail oder Dateien ist durch Cloud Computing jederzeit möglich.

Selbstbestimmt arbeiten ermöglicht Freiräume, sorgt jedoch auch für ständige Erreichbarkeit. Nicht verkannt werden darf also, dass die ehemals klaren Grenzen zwischen den Bereichen Arbeit und Privatleben sich verwischen; Sozialwissenschaftler sprechen von "Entgrenzung". Einerseits erlaubt es diese Entwicklung den Menschen, ihre Persönlichkeit stärker in den Arbeitsprozess einzubringen; auch wird eine räumliche und zeitliche Vermischung beider Lebensbereiche möglich. Andererseits wird nun der Mensch mit allen seinen Ressourcen immer stärker ökonomischen Zielen unterworfen. Damit sind für den Einzelnen sowohl Chancen als auch Risiken verbunden.

Unter den neuen Bedingungen müssen die Menschen selbst für Abgrenzung sorgen, in verstärktem Maße selbst zeitliche und räumliche Grenzen ziehen. Nur so kann den überbordenden Ansprüchen aus dem Erwerbsbereich begegnet werden. Wer dazu aus objektiven wie subjektiven Gründen nicht oder weniger gut in der Lage ist, wird stärker als andere dem wachsenden Zugriff des Arbeitgebers ausgesetzt sein. Zugleich ist absehbar, dass bei der Vergabe von Arbeitsplätzen diejenigen besser zum Zuge kommen werden, die sich mit "Haut und Haaren" zur Verfügung stellen.

Die schutzwürdigen Interessen der Beschäftigten zum Arbeits- und Gesundheitsschutz vor Selbstausbeutung und zu den Persönlichkeitsrechten sollten durch geeignete Regelungen gewahrt werden. Wenn Arbeitszeit präzise erfasst wird, ist es die Voraussetzung dafür, dass Arbeitszeit begrenzt werden kann und ein Zeitausgleich möglich ist. Es gilt, sowohl individuelle Freiräume zur Gestaltung von Arbeitszeit, Arbeitsort und Arbeitsorganisation zu erhalten als auch Schutz vor einem Übermaß an Entgrenzung, Flexibilität und Arbeitsverdichtung zu gewährleisten.

Zeitpuffer, Nichterreichbarkeit und Abwesenheitsregelungen, um ständige Erreichbarkeit in den Griff zu bekommen, greifen dann, wenn Einhaltung von Gesetzen und Richtlinien ohnehin Anliegen sind und Dienstvereinbarungen gelebt werden. Compliance bedeutet auch, Mitbestimmung zu respektieren.

Ob viele oder wenige Menschen von den Chancen der Digitalisierung profitieren, hängt davon ab, wie politisch Verantwortliche und Sozialpartner sich für die Mitbestimmungsrechte stark machen. Mitbestimmung ist das demokratische Gestaltungsprinzip in der sozialen Marktwirtschaft. Personalräte und Gewerkschaften sind kompetente Akteure. Mitbestimmung gehört an den Anfang der Gestaltung und Entwicklung von Technik, nicht an das Ende, wenn negative soziale Auswirkungen nur noch gemildert werden können.

Ich danke Ihnen für die den Kolleginnen und Kollegen gewidmete Zeit. Die Arbeitsgemeinschaft der Personalräte der obersten Bundesbehörden sieht sich dabei in der Verantwortung und ist zum offenen, partnerschaftlichen und vor allem zielführenden Dialog bereit.

Mitbestimmung und Vertrauen in die Beschäftigten sind der Anfang einer erfolgreichen Zukunft der Arbeit – einer Arbeit 4.0.


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